Государственный заказ как инструмент развития экономики

В настоящее время через государственные закупки в экономику поступает более 6 трлн руб. ежегодно, а с учетом закупок государственных компаний — более 13 трлн руб., что сопоставимо с расходной частью федерального бюджета. Это свидетельствует о том, что система государственных заказов, закупок продукции, работ (услуг) для государственных нужд является действенным инструментом влияния государства на экономику страны.

В частности, объектом такого влияния выступает отечественная промышленность, прямая государственная поддержка которой осуществляется при заключении государственных контрактов. Значительная доля бюджетных средств предназначена для создания общественной инфраструктуры, обеспечения безопасности государства и других федеральных нужд. В соответствии с российским законодательством указанные виды расходов могут осуществляться по определенным правилам, установленным системой государственных закупок.

Как указывают М.И. Попова и И.И. Жуклинец, эта система включает в себя совокупность функций, сгруппированных в три блока: формирование заказа, размещение заказа и исполнение заказа. Каждая из этих функций регулируется государством, при этом в развитие положений Бюджетного кодекса РФ был принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в который впоследствии неоднократно вносились изменения.

В нем были определены принципы осуществления конкурсных процедур, которые являются актуальными и в настоящее время:

• единство экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов;
• эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;
• равные условия для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;
• развитие добросовестной конкуренции;
• совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;
• обеспечение гласности и прозрачности.

Все государственные заказчики обязаны утвердить и разместить на общероссийском официальном сайте госзакупок план-график размещения заказа, в котором указываются: наименование и объем продукции, товаров, услуг, по которым могут быть приняты бюджетные обязательства; верхний предел стоимости закупаемых товаров, работ, услуг; способ размещения заказа; срок проведения конкурсных процедур.

Размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме открытого (закрытого) конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме и без проведения торгов (с запросом котировок, у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя). Каждому способу размещения заказа соответствует своя процедура, и каждому этапу процедуры отводится определенный период времени в рабочих или календарных днях.

Между тем, как справедливо указывают авторы публикаций, посвященных системе госзакупок, до настоящего времени «не полностью используется инвестиционный потенциал государственного заказа. Реальный сектор экономики не обладает своевременной информацией, агрегированной в номенклатурном, отраслевом, региональном аспектах по планируемым поставкам товаров, работ, услуг для нужд органов государственной власти... Значение цены как критерия оценки конкурсных предложений в ряде случаев преувеличено».

Не останавливаясь на других недостатках указанного Закона, отметим, что с 2014 г. отношения в сфере госзакупок регулируются Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе». При этом отдельные положения данного Закона вступят в силу в 2015-2016 гг. По мнению государственных заказчиков, переход к контрактной системе будет способствовать совершенствованию системы бюджетного заказа на всех его этапах.

По данным В.И. Лозенко, большинство респондентов считают, что при этом расширится государственный спрос на высокотехнологичную продукцию и что новая система позволит применять инновационные способы и технологии в обеспечении госнужд. Примечательно, что основным регулирующим документом в сфере закупок продукции оборонного характера является Федеральный закон от 26 декабря 2012 г. 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», устанавливающий финансовые отношения в военно-экономической сфере.

Согласно этому Закону государственным заказчиком военной продукции, научно-исследовательских и опытноконструкторских работ по их разработке, созданию новых технологий производства может быть только федеральный орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска и вооруженные формирования, а расходы оплачивают за счет федерального бюджета. Однако указанный Закон также не лишен недостатков.

Мы полностью разделяем позицию М.М. Донского, утверждающего, что в нем «должен быть уточнен перечень госзаказчиков, установлены основные обязанности заказчиков и исполнителей — с целью повышения их ответственности за обеспечение эффективного размещения и выполнения оборонного заказа, а также за нарушение норм и правил государственного регулирования цен на оборонную продукцию».

Что касается ценообразования, то в соответствии с законодательством установление требований к предмету заказа и определение начальной (максимальной) цены отнесены к сфере ответственности государственного заказчика, который вправе самостоятельно осуществить расчет начальной (максимальной) цены государственного контракта, используя для этого данные государственной статистической отчетности, официальных сайтов поставщиков, общедоступные аналитические маркетинговые исследования или результаты специальных исследований.

Еосударственных заказчиков обязаны при определении начальной цены контракта использовать один из пяти методов: метод сопоставимых рыночных цен; нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод. По мнению ряда специалистов в данной области, наиболее предпочтительным является метод сопоставимых рыночных цен. Однако в реальности этот метод зачастую является экономически необоснованным.

Так, по словам А. Сухорукова, «масштаб кооперации предприятий, участвующих, к примеру, в создании атомных подводных лодок, ракет, самолетов и других сложных образцов боевой техники, настолько велик, что получить “прозрачность цен” очень непросто. Доля расходов на приобретение покупных комплектующих изделий или на работы (услуги) кооперации у головных исполнителей составляет, как утверждают они сами, от 65 до 95 % от себестоимости готовой продукции. Определение рентабельности в соответствии с существующими рекомендациями, разработанными Федеральной службой России по тарифам, приводит к распределению прибыли непропорционально производственному вкладу участников и существенному ее завышению».

Одной из важных особенностей нового Закона является снижение значимости ценового критерия с 80 % до более низкого уровня и повышение значимости критерия профессионализма исполнителей, что, на наш взгляд, позволит повысить качество выполнения госзаказа. Применяемые в российской практике методы ценообразования в своей основе соответствуют прогрессивной зарубежной практике.

Как указывают В.А. Таланов, О.А. Еришина и С.Р. Шибаев, в США, к примеру, при формировании стоимости контракта используются: потоварная модель, которая применяется для закупок уже имеющихся на рынке товаров и услуг; модель государственных издержек, используемая при закупке товаров, которые необходимо произвести в будущем, а сначала следует провести необходимые научные изыскания, изготовить опытные образцы, разработать новые технологии производства.

Исходя из выбранных моделей, формируется один из двух типов юридического федерального контракта с позиции ценообразования: с фиксированной ценой; с возмещением издержек производства, при этом в одних случаях возмещаются только затраты компании-подрядчика, а в других — затраты и прибыль, называемая вознаграждением за исполнение контракта в размере 10-15 % от затрат с возможным увеличением до 20 % или более. Эта модель позволяет ежегодно корректировать стоимость контракта в сторону увеличения в случае повышения тарифов естественных монополий и других факторов риска, влияющих на качество исполнения контракта.

На наш взгляд, при закупке высокотехнологичной и инновационной продукции отечественного производства, которая не обращается на рынке, целесообразно шире использовать затратный метод (в США это метод издержек), с возможностью внесения в случае необходимости экономически обоснованных корректировок в стоимость долгосрочных контрактов.

Таким образом, размещение государственных заказов для федеральных нужд является важной функцией органов государственной власти, в процессе деятельности которых осуществляется приобретение у экономических субъектов товаров, работ и услуг. Тем самым государство стимулирует рост промышленного производства и обеспечивает занятость граждан.